只有在符合特定例外情形时，才可以不使用搜查令。

因为行政是追求利益的作用，所以除了要具备合法性之外，还要具备合目的性[39]。选择性执法依选择对象不同，可以分为：(1)随机型

《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》保留设定500项行政许可，《国务院关于投资体制改革的决定》保留设定100余项核准。如我国有《教育法》和《民办教育促进法》，在教育领域已经有法律，按照《行政许可法》规定，国务院不应当在这些领域再设定行政许可，但《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设定了举办国际教育展览审批、开办外籍人员子女学校审批、高等学校教授及副教授评审权审批、利用互联网实施远程学历教育的教育网校审批、自费出国留学中介服务机构资格认定等行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。如果法律已设定行政许可，国务院应当依据《行政许可法》第16条的规定，在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，而不能增设行政许可。因此，我国《行政许可法》确定的原则是，行政许可原则上由法律设定，这实际上是将整个行政许可设定纳入法律保留事项。

《行政许可法》并未明确规定哪些事项属于法律保留范围，有学者据此认为，《行政许可法》第14条的规定，没有单独列举必须由法律规定的事由，这实质上摒弃了法律保留原则，排除了法律保留的适用范围。规定行政许可条件，也属于设定行政许可的范畴，国务院授权部委规定行政许可实施条件，显然违反《行政许可法》第17条规定。对于土地国有化是否是向土地分配的过渡这个问题，目前还不能作明确的答复，因为土地国有化以后革命的、勇于战斗的资产阶级（这里指的是农民，本文作者注）会转向反革命方面，要求（重新）分配土地，进而引起土地私有制的复辟，而无产阶级不应该支持安于现状的资产阶级，要坚持反对所有这类要求的革命传统。

不过，他们并不认为国家所有与社会主义有必然的、不可分割的联系，他们所主张的国家所有也不仅是一种抽象的所有制，而且是要通过这一套所有制以及支撑所有制的经济和财产制度，确保国家作为财产权所有者有获得相应地租的权利。它将失掉它的阶级性质。但这个建议并没有被采纳。[23] 1934年1月颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》再次重申了只有土地国有才能彻底解决中国土地问题这一主张。

因此我们说国家财产是统一的财产。[20]《中共中央文件选集》，第1册，北京，中共中央党校出版社1989版，第547页。

要完成这个任务，就需要对国家所有的知识源流，特别是这一术语进入汉语和中国法秩序的历史作系统考察。正在开采的矿产、矿井，以及部分为人民利用的水流如果也属于全民所有，就应明确规定。农业、矿业、工业，总之，一切生产部门，将以最合理的方式逐渐组织起来。[46] 1982年4月12日下午，宪法修改委员会秘书长胡乔木向第三次全体会议介绍了在土地问题上分歧。

合作社所有制，即劳动群众集体所有制。……但在社会主义国家中，领土不仅是国家权力的空间界限，而且是国家独享的所有权之标的，而且是全民的财产。[17]上引 [苏]C.H. 布拉都西（1956）书，第213页。参见《对刘少奇关于中华人民共和国宪法草案的报告（草稿）的批语和修改》《建国以来毛泽东文稿（第4册）》，中央文献出版社1990年版，第548页。

我国现行宪法中的国家所有这一术语和相关制度源自对马克思列宁主义理论的继承，但后者并不是要取消所有权制度，而是希望由国家来控制土地、矿产等自然资源的所有权来避免剥削和社会不公。黄炎培认为，恐怕改为都归全民所有比较明确一些。

但土地国有是不正确的。[1] 上述研究成果是非常重要的，对于我们理解相关问题也带来了许多启发。

以及国家依照法律保护农民的土地所有权，但对城市和城市近郊的土地所有权没有规定，山岭、草原、滩涂等也未作规定。在19世纪的后半期，在谢尔盖·维特和斯托雷平两任首相的努力下，致力于推进本国资本主义发展的沙皇政府，不但废除了俄国的农奴制，而且推动农民从传统的村社-公社控制中摆脱出来。[42]对此，1958年6月，毛泽东在看到中共中央办公厅编印的《党史资料汇报》（第一号）上刊登的1920年《中国共产党宣言》中文译本时，也曾做出批示说，不提反帝反封建的民主革命，只提社会主义的革命，是空想的。[28]中国共产党中央委员会：《宪法草案（初稿）》。如果将土地交给联合起来的农业劳动者，就等于使整个社会受制于一个排他性的生产阶级。田家英表示不赞成，只用一个属字，太文了。

土地是重要的生产资料和自然资源，而我国前几部宪法对它都没有作出全面的明确的规定。不过，与苏（俄）联对土地制度的社会主义改造不同，中国大陆在1950年代所进行的社会主义改造并没有采取通过将领土范围内的所有土地等自然资源所有权全部无偿国有化这种极端措施，也没有按照统一的、惟一的国家所有权来处理所有的自然资源产权问题。

其同时也要求国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权和资本家的生产资料所有权和其他资本所有权（第8条第1款、第9条第1款和第10条第1款），保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权，保护公民的私有财产的继承权（第11条、第12条）。但作为生产手段之土地，作为一切经营活动固定地盘之土地，大多数是私人的私有物，而且大多数是剥削阶级的私有物。

在1888年的《土地国有化、国家社会主义和现代社会主义》一文中，澳大利亚W.R. Winspear （此人是澳大利亚第一份社会主义报纸的出版商和编辑）就认为，社会主义分为国家社会主义和现代社会主义两种，前者的本质是权力不受制约（State Socialism is unrestricted AUTHORITY），所有的土地、资本和生产资料都掌握在国家的手里，每个个体只是国家的职员，受雇于国家并从国家那里领取薪水。[45] 而在谈到土地问题时，有人提出，宪法对土地问题，包括土地所有权、使用权、租赁、合理利用和征用等问题都应当做出明确规定。

在讨论到国家依照法律保护公民的私有财产的继承权时，田家英认为，私有财产包括生产资料和生活资料，对此刘少奇说,有所有权，就有继承权，只有所有权，没有继承权，就没有道理了。转引自前引卡山节夫书，第52页。中共中央在总结这次起义的经验和教训时指出， ……因此中央特训令各级党部更有决心更正确的执行中央暴动的策略，主要的是对于没收土地和建设苏维埃政权的执行。[10]同上，结束语章，第403页。

[43]他这里所说的土地国有是不正确的应该指的就是土地概括无偿没收为国有是不正确的。（2）祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在城市郊区的农业土地和荒地，照土地改革法第三条规定予以征收。

他认为， 地产（The property in the soil）是一切财富的来源，现在成了一个依赖于未来的工人阶级解决的大问题。不过，依照笔者的浅见，要合理解释我国现行宪法上的国家所有，还需要再从知识考古的角度做一些基础性工作，比如，国家所有这一术语是如何进入我们的话语和宪法秩序当中的？其进入我们的话语、法秩序和宪法时，最初的含义是什么，是在何种意义上使用的？今天这些含义是否发生变化，发生了哪些变化等等。

……在苏维埃领域内，帝国主义的海陆空军绝不容许驻扎，帝国主义的租界租借地无条件的收回，帝国主义手中的银行，海关，铁路，航业，矿山，工厂等一律收归国有，在目前，可允许外国企业重新订立租借条约继续生产，但必须遵守苏维埃政府一切法令。[44] 在1980-1982年宪法修改过程中，如何处理土地、矿产等自然资源的产权归属问题，再次成为宪法修改委员会讨论的重点。

其还同时规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权（第10条）。该文收录在前引《列宁全集》第13卷，第243-399页。[30]《宪法草案初稿讨论意见汇编（四）》（1954年4月15日）中，资源来源同上，第129、131页。[41]为何不将城市的土地一律国有化呢？主要原因在于，中国共产党认为城市私有房地产的社会主义改造应该通过和平赎买、支付定息（即国家经租、公私合营以及政府出台有关租金、房屋修缮等方面的规定）而非概括无偿国有化的方式实现。

注释: 本文系国家社科基金项目提高农民在征地过程中土地增值收益分配比例立法研究（13AFX006）。但是对于如何理解《共产党宣言》关于土地制度的主张，以及未来要在中国建立何种土地产权制度，这个年轻的政党最初并不确定，为此它进行了很长时间的探索。

[12] （三）国家所有在苏（俄）联的落实和发展 1917年11月7日（俄历10月25日），十月革命发生，俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国成立。[39] 在中国的农村，土地产权的社会主义改造被定位为是从农民土地所有权向集体土地所有权而非国家土地所有权转化（请注意：苏联土地全盘所有化之后，集体农庄不享有所有权，只享有土地使用权）。

第二种方案所提出的地方公有化是一个反动的口号，其不但将各个区域中世纪式的各自为政理想化，而且助长了农民那种乡巴佬的偏狭落后和地方上的闭塞愚昧，更重要的是，其还将削弱而非激化阶级斗争，因此也应该反对。在苏联，国家可以把相关财产交由国家机关或者国营企业进行管理，并通过后者来实现所有人的全部权能的，即占有、使用和处分财产的权能，但这些机关或者企业无权转让这些财产。